摘要：我国航运市场的飞速发展使得尽快制定《航运法》的紧迫性和必要性越来越明显。日前由交通运输部水运局副局长智广路任组长的《航运法》立法工作组在宁波召开第一次会议。此次《航运法》起草将从第12稿开始，计划在2012年底完成交通运输部层面的起草工作。 
　　
　　4日，由交通运输部水运局副局长智广路任组长的《航运法》立法工作组在宁波召开第一次会议。工作组由水运局牵头，交通运输部相关部门代表，上海、福建、湖北、辽宁、安徽、浙江、舟山以及重庆八个省市的航运主管部门代表，中远集团、中海集团、长航集团以及福建国航集团四家企业代表，以及唯一的专家教授代表——上海海事大学海商法研究中心主任胡正良教授共19位成员组成。

　　《航运法》的起草始于1996年，到2004年，其间一共起草了11稿。自2004年后《航运法》起草工作陷于停滞。胡正良表示，这主要是基于两方面的原因。一是国务院、全国人大的立法任务太重，立法资源有限。这几年，我国的立法主要围绕市场经济体制建设、国计民生以及重要的民事法律三个方面，因此行业立法就降到了次要地位。二是，行业立法在内容上有一个很大的特点，即需要将成熟的以及今后一个阶段实施的政策用法律条文的方式固定下来。但前几年随着航运经济的迅速发展，我国社会主义市场经济体制完善的步伐加快，对今后一个时期我国航运市场的走势不易科学地预测，航运政策作为《航运法》的灵魂固定不下来，就很难形成一套科学的法律规则。

　　对于今年重启《航运法》的制定，胡正良表示，我国航运市场的飞速发展使得尽快制定《航运法》的紧迫性和必要性越来越明显；从2004年到2010年的6年时间，既往的一些航运政策已经可以固定下来了，今后一个阶段要实施的航运政策可以相对预见和固定，这样就为《航运法》的起草奠定了政策基础；当前存在一个非常好的契机，国家大力发展内河水运，这就需要政策和法律的完善。

　　此次《航运法》起草将从第12稿开始，计划在2012年底完成交通运输部层面的起草工作。 

　　科学确立立法宗旨
　　制定一部法律，首先应科学地确立该法的立法宗旨，又称立法目的。它是立法所追求的价值，制定一部法律所希望达到的目标。《航运法》的立法宗旨是该法的灵魂和核心，该法的所有规定都需围绕这一立法目标设定。

　　有专家呼吁，《航运法》的制定可以参考美国或者欧盟的立法模式。对此，胡正良表示，美国航运法的一个基本原则就是航运自由主义，但美国《1988年远洋航运改革法》的立法宗旨说得很清楚，不但要建立政府干预程度最低、管制成本最低的管理制度，而且要鼓励发展一支高效的、能够满足国家安全需要的美国籍班轮船队，促进美国出口的增长和发展等。因此，尽管美国是传统的货主利益国家，但实际上美国的航运法从总体上是保护航运业的发展。欧盟成员国作为传统的航运强国，其立法的价值趋向则是航运自由限制主义，促进航运市场有序竞争和发展。

　　中国是航运大国，也是贸易大国。胡正良表示，从我国的国情出发，《航运法》的立法宗旨是要建立和维护社会主义市场经济条件下的航运市场秩序，鼓励建立一支满足国家经济贸易、社会发展和安全需要的中国籍商船队，建立和维持公正、高效、低成本的航运管理体系，实现国家对航运市场的宏观调控。这是《航运法》第11稿明确的立法宗旨。《航运法》应当为我国航运市场的有序、高效和可持续发展提供法律保障，为建设我国航运强国和贸易强国服务。

　　五大模块内容必不可少
　　《航运法》被交通运输部列为我国航运领域的四大龙头法之一，其他三部法律《海上交通安全法》、《海商法》以及《港口法》已经陆续出台。在之前14年的11稿中，已经确定了《航运法》的一些基本框架。胡正良表示，在此次宁波会议上，工作组就《航运法》立法的重新启动以原来的工作为基础达成了共识。

　　胡正良表示，政府航运管理体制、航运市场准入制度、航运市场运行规则、市场宏观调控制度、违法行为调查与处罚规则五大模块内容，是《航运法》的基本内容。

　　政府航运管理体制主要是明确航运管理机构的设置和不同管理机构的职权范围。之前的草案设置了两级管理体制，一是国务院交通主管部门对全国航运实行统一管理，二是省级地方人民政府及其交通主管部门负责对本行政区域内航运的管理。

　　航运市场的准入制度可分为一般准入和特殊准入。一般准入就是企业依法进行工商登记，特殊准入是行业主管部门对具体行业经营资格的授予。《航运法》需要科学地确定对航运市场中哪些子市场规定特殊准入，以及准入的条件、程序和行政许可机构。

　　航运市场运行规则的核心是航运市场竞争规则。航运市场竞争规则要规定对航运市场垄断行为、限制竞争行为和不正当竞争行为如何进行规制，其中一个重要内容就是规定航运市场行为享受《反垄断法》豁免的类型、条件、程序和伴随义务。

　　市场宏观调控制度主要是规定国家和政府对航运市场的宏观调控的基本政策、手段和方法。

　　违法行为调查与处罚规则就是确定对航运市场经营中违法行为实施调查的条件、机构和程序，以及对违法者实施处罚的种类等内容。

　　《航运法》内容框架有广义和狭义的区分，狭义主要有以上五个模块的内容，这是不可缺少的。至于广义上，要在上述五个模块内容的基础上增加哪些内容，涉及到《航运法》的调整范围问题，尚需进行认真细致的调查研究，协调《航运法》与其他法律之间的关系才能确定。

　　要解决与《反垄断法》关系问题
　　胡正良表示，《航运法》其中一个模块是航运市场运行规则，主要是确定航运市场竞争规则。航运市场竞争规则怎么定，最重要就是要解决与《反垄断法》的关系问题，是完全适用《反垄断法》，还是完全不使用《反垄断法》，还是部分适用《反垄断法》、同时有航运市场自有的竞争规则？

　　从国外的情况来看，主要有两种模式，一种是美国模式，另一种是欧盟模式。美国模式基本上是沿用一般的反垄断法规则，欧盟模式则是独创一套专门适用于航运市场的竞争规则。《欧盟条约》第81条和第82条就是欧盟的基本竞争规则。欧盟对航运市场竞争行为的反垄断豁免，主要是通过欧盟制定的专门条例赋予一揽子豁免权和个案豁免权。

　　至于我国《航运法》中采取哪种模式，这是比较关键的一个问题，之前第11稿比较接近于欧盟模式。胡正良说，《航运法》中市场竞争规则主要需解决两个问题：《航运法》与《反垄断法》的关系问题，这需要结合我国的实际情况，同时借鉴国外的立法模式和经验；现在的航运市场和今后一个阶段需要什么样的竞争规则，还需要作大量的调查研究。

　　助力上海国际航运中心建设
　　在上海国际航运中心建设的过程中，要加快促进航运融资、船舶保险、航运经纪、船舶交易平台等高端航运服务业的发展，这些举措有的在我国没有先例可循。对此，胡正良表示，《航运法》的制定要研究这些内容，做出必要的规定。

　　胡正良说，《航运法》作为国家层面的法律，不会涉及到上海国际航运中心建设的具体操作层面。但在上海国际航运中心建设过程中要对新现象、新措施进行思考和规范，一些比较成熟的规定需要在法律上加以固定，使其合法化；另一方面，如果一些举措尚不具备全国普遍推广的条件，则可以考虑在《航运法》中设定授权性条款，由交通运输部来制定相关实施性规定。

　　上海目前港口基础设施建设突飞猛进，在集装箱吞吐量以及货物吞吐量方面排名世界前列，但胡正良表示，总体上讲上海国际航运中心建设还处于“蓝领阶段”，要使上海成为全球航运资源配置中心，逐步到达“白领阶段”、“高级白领阶段”，还需要各方努力，而法律法规的完善则是其中一个重要因素。